為什么強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？為什么必須防止國(guó)有資產(chǎn)流失？
2015年7月15日，人民日?qǐng)?bào)報(bào)道，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)行將出臺(tái)，包括混合所有制改革、員工持股、國(guó)資委的職責(zé)、央企分類等。
7月17日，在吉林長(zhǎng)春考察兩家國(guó)企時(shí)，中共中央總書記、國(guó)家主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，對(duì)國(guó)企要有制度自信，“把國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)不動(dòng)搖。”
這引發(fā)市場(chǎng)普遍預(yù)測(cè)，在股市穩(wěn)定之后，國(guó)企改革將真正拉開大幕。此前，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)的“1+N”方案，一直被期待會(huì)在2015年上半年出臺(tái)，但始終未有面世。
這樣的背景下，一個(gè)月前先行發(fā)布的兩份文件，被視為決策層為本輪國(guó)企改革定的調(diào)。
2015年6月5日，中央深改小組審議通過了兩份國(guó)企改革的重要文件——《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見》。文件強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨管干部原則，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。防止國(guó)有資產(chǎn)流失，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。
自從2013年十八屆三中全會(huì)以來，停滯十年的國(guó)企改革重啟的呼聲漸響。盡管全會(huì)提出混合所有制的改革方向，但混改究竟如何混，國(guó)有股東允許放棄控股權(quán)嗎，非國(guó)有資本可以多大范圍、多深程度地入股國(guó)企，各界一直在等待決策層的定奪。
一些市場(chǎng)派人士之前認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”和混合所有制，預(yù)示著國(guó)企改革會(huì)沿著更加市場(chǎng)化、“政企分開”的方向推進(jìn)，比如國(guó)企進(jìn)一步去行政化，企業(yè)高管職業(yè)經(jīng)理人化，其選聘進(jìn)一步市場(chǎng)化等。
但上述兩份新文件的出臺(tái)表明，事情沒這么簡(jiǎn)單。
堅(jiān)持黨管干部原則，表明國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人仍須是黨的干部，由黨組織任免，向黨組織負(fù)責(zé)。明確黨組織在國(guó)企公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，表明黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)將以法律形式予以明確。
按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，企業(yè)權(quán)力分配是按持股占比和投票權(quán)決定，要確保黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，意味著國(guó)有股東不會(huì)放棄其控股地位。黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代公司治理規(guī)則如何銜接，還需進(jìn)一步厘清。
而國(guó)有資產(chǎn)流失，是1990年代中后期國(guó)企戰(zhàn)略性重組、“抓大放小”，以及2000年代初“有進(jìn)有退”，國(guó)企退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、國(guó)有股大規(guī)模減持時(shí)暴露出的問題。
中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)資改革專家李曙光認(rèn)為，這兩條原則其實(shí)針對(duì)的是不同對(duì)象，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”針對(duì)的是黨想要牢牢抓在自己手中、實(shí)現(xiàn)黨的意志的大國(guó)企；“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”則很可能是針對(duì)將被真正混合所有的地方國(guó)企或央企的副業(yè)子公司等，“為了防止出現(xiàn)前兩輪產(chǎn)權(quán)改革的問題重演，先劃定一條高壓線。”
“我認(rèn)為關(guān)于國(guó)企國(guó)資改革大的方向，決策層已經(jīng)想清楚了?！崩钍锕庹f。
理念和方向的分歧
十八屆三中全會(huì)閉幕一年半以來，頂層設(shè)計(jì)文件的出臺(tái)一再推遲，2014年底，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)趙昌文接受財(cái)經(jīng)雜志專訪時(shí)解釋道，頂層設(shè)計(jì)的遲遲未出，是由于幾個(gè)關(guān)鍵問題還未達(dá)成共識(shí)，比如，國(guó)企改革的目標(biāo)和方向是什么，未來國(guó)有企業(yè)往哪里去？
“有意見認(rèn)為應(yīng)該大幅度收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，也有意見強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)要進(jìn)一步做大做強(qiáng)?！彼f。
國(guó)企改革已啟動(dòng)30年，早期的目標(biāo)和方向非常明確，即如何讓國(guó)企扭虧脫困，這也是改革探索的起點(diǎn)和推進(jìn)的動(dòng)力。過去十年，國(guó)企通過產(chǎn)權(quán)改革收縮戰(zhàn)線成功實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈、做大做強(qiáng)的目標(biāo)之后，改革一度失去了方向感。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)做大是不公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，今天它的種種病灶依然存在，低效、虛胖卻坐享壟斷利潤(rùn)，擠壓民資扭曲市場(chǎng)。因此應(yīng)該重啟產(chǎn)權(quán)改革，打破所有制歧視，縮小國(guó)企國(guó)資占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重。
另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，當(dāng)年國(guó)企改革的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐證明國(guó)企是可以搞好的，不必為改革而改革。這一觀點(diǎn)的核心論據(jù)是，國(guó)企是共和國(guó)的長(zhǎng)子，是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，削弱國(guó)企是偏離社會(huì)主義的方向。
兩種觀點(diǎn)并未公開辯論，但各自均有發(fā)聲。
比如2013年6月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委副主任、1990年代國(guó)企改革和國(guó)資管理體制的重要設(shè)計(jì)者陳清泰，在博源基金會(huì)成立五周年學(xué)術(shù)論壇發(fā)言認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)改革的方向應(yīng)該包括破除行政性壟斷，把國(guó)有資產(chǎn)資本化，使這些企業(yè)“有股東但沒婆婆”。
“政府管控著諸多國(guó)企的一個(gè)重要理由是便于政府實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控，近年來這一做法的弊端日益顯現(xiàn)。一是造成所有制歧視和資源錯(cuò)配，成了社會(huì)不公和腐敗的溫床；二是很難取得預(yù)期的效果；三是政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行無規(guī)制的干預(yù)，很難建立有效的公司治理。”他說。
前中信集團(tuán)董事長(zhǎng)孔丹對(duì)國(guó)企持另一種觀點(diǎn)，2015年2月，他對(duì)話《華夏時(shí)報(bào)》時(shí)說，“國(guó)企是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的支撐和骨干，是遇到風(fēng)浪時(shí)候的大錨。中國(guó)的國(guó)企起到了這個(gè)作用，其在主客觀上實(shí)際都成為了中共執(zhí)政的基礎(chǔ)。”
國(guó)有企業(yè)是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，近年常見于黨的文件。一位長(zhǎng)年研究國(guó)資的人士記得，這一提法最早于2004年出現(xiàn)在一次中央企業(yè)班組思想政治建設(shè)會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)講話稿中，講稿是由國(guó)資委起草的。
理論界和黨內(nèi)的一些人對(duì)此提法也曾有過爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一個(gè)黨的執(zhí)政能力與它所掌握的經(jīng)濟(jì)資源沒有絕對(duì)的直接關(guān)系，而是取決于民心向背。比如蘇共倒臺(tái)時(shí)，前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有化程度高達(dá)99%。國(guó)民黨四大家族曾控制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，但仍然被趕出大陸。而在浙江、廣東等沿海省市，由于過去國(guó)家投入少，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重低，但老百姓卻更富裕，社會(huì)很穩(wěn)定。
為什么必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)
而從各種公開信息來看，本屆政府對(duì)上述重大理論爭(zhēng)議已經(jīng)有了選擇。
2014年8月，國(guó)家主席習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)特別是中央管理企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，在我們黨執(zhí)政和我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中也是起支柱作用的，必須搞好。
2015年6月3日，黨中央機(jī)關(guān)刊物《求是》雜志發(fā)表評(píng)論員文章“做好深化國(guó)有企業(yè)改革大文章”，明確指出，“國(guó)有企業(yè)改革事關(guān)我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，事關(guān)國(guó)家安全和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！?/P>
在黨建理論中，“基礎(chǔ)”是一個(gè)很重要的概念，它意味著只能加強(qiáng)不能削弱?，F(xiàn)有央企改革的動(dòng)向，也印證了這一趨勢(shì)。
6月5日的深改小組會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力?！白鰪?qiáng)做優(yōu)做大”的新提法比過往的“做大做強(qiáng)”，更加強(qiáng)化。
現(xiàn)實(shí)中，高鐵、核電等肩負(fù)著“走出去”重任的行業(yè)，央企已通過合并在“做強(qiáng)做優(yōu)做大”。2014年12月30日，中國(guó)南車與中國(guó)北車合并，更名為“中國(guó)中車股份有限公司”。2015年5月29日，五大發(fā)電集團(tuán)之一的中國(guó)電力投資集團(tuán)與國(guó)家核電技術(shù)公司合并，重組成立國(guó)家電力投資集團(tuán)公司。而石化、煤炭和電信行業(yè)內(nèi)的央企合并傳言也在不斷流出。
6月10日，據(jù)媒體報(bào)道，“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”已被寫入國(guó)資國(guó)企改革整體方案中，下一步央企將在分類基礎(chǔ)上進(jìn)行大規(guī)模兼并重組，數(shù)量有望進(jìn)一步縮減。
這一思路與2006年國(guó)資委發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》一脈相承。該意見計(jì)劃將161家央企重組為2010年的80-100家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)保持絕對(duì)控制力，對(duì)裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等九大行業(yè)保持較強(qiáng)控制力，對(duì)其中的央企保持絕對(duì)控股或有條件的相對(duì)控股。
據(jù)公開報(bào)道，頂層設(shè)計(jì)中關(guān)于國(guó)企的分類可能由初稿的三類（公益保障類、特定功能類、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類），變成商業(yè)類和公益類兩類。
“應(yīng)該看到，這一輪央企合并的主要?jiǎng)恿κ敲嫦驀?guó)際競(jìng)爭(zhēng)，開拓海外市場(chǎng)?！崩钍锕鈱?duì)南方周末記者說，“它背后則主要是‘一帶一路’、亞投行等國(guó)家經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張戰(zhàn)略，以及國(guó)內(nèi)的‘京津冀一體化’‘長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶’發(fā)展規(guī)劃，這些藍(lán)圖還得靠央企、國(guó)企去實(shí)現(xiàn)?！?/P>
李曙光認(rèn)為，對(duì)此類事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”發(fā)展戰(zhàn)略和政府政策工具的國(guó)企，中央的方針將是完全獨(dú)資或堅(jiān)決控股，并把人事任免權(quán)牢牢掌握在手里。
在這一盤棋中，中央必須防止失去對(duì)大央企掌舵人的把控。2015年6月，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布了26家央企的巡視反饋情況，發(fā)現(xiàn)26家央企或多或少都存在問題，如中國(guó)移動(dòng)“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員形成寄生性家族式利益共同體，蠶食、圍獵國(guó)有資產(chǎn)”，中國(guó)電信“少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)外勾結(jié)蠶食國(guó)有資產(chǎn)”。
強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合之后，央企領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力更大。一位國(guó)企改革專家對(duì)南方周末記者分析道，這次深改組發(fā)布“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”文件其目的正在于此，“‘管人’是第一位的，那些老總的權(quán)力太大了?！?/P>
混改須防國(guó)資流失
而對(duì)于上述“商業(yè)類國(guó)企”，很可能會(huì)啟動(dòng)混合所有制改革，底線是防止國(guó)資流失。
據(jù)新華社旗下經(jīng)濟(jì)參考報(bào)報(bào)道，權(quán)威人士透露，對(duì)于央企非核心業(yè)務(wù)尤其是三產(chǎn)，將會(huì)通過資本市場(chǎng)公開出售。
國(guó)資委監(jiān)管的112家央企旗下共有277家A股上市公司。
在我國(guó)龐大的國(guó)有企業(yè)體系中，央企貢獻(xiàn)了利潤(rùn)的大頭。按照財(cái)政部2014年7月公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)目前有15.6萬家國(guó)有企業(yè)，其中央企5.2萬戶，地方國(guó)企10.4萬戶。2013年，地方國(guó)企55.5萬億，超過全國(guó)國(guó)企總資產(chǎn)104.1萬億的一半，卻只貢獻(xiàn)了8868.7億元利潤(rùn)，僅占利潤(rùn)總額的34%。
2014年，國(guó)企利潤(rùn)總額2.48萬億元，其中央企1.73萬億，占了70%。地方國(guó)企的利潤(rùn)還不及央企的40%。煤炭、化工、石化等行業(yè)的國(guó)企利潤(rùn)總額負(fù)增長(zhǎng)，有色行業(yè)則處于虧損狀態(tài)。
按混改方向，大部分效益低下的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)國(guó)企將實(shí)行混合所有制，地方國(guó)企更是重點(diǎn)。
十八屆三中全會(huì)以來，各地方政府紛紛推出國(guó)企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了國(guó)家政策明確必須保持國(guó)有獨(dú)資的，其余企業(yè)實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的目標(biāo)。北京則將城市公共服務(wù)類、特殊功能類國(guó)企由國(guó)資絕對(duì)控股；競(jìng)爭(zhēng)類的戰(zhàn)略支撐企業(yè)為國(guó)資相對(duì)控股；一般競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)則是國(guó)資相對(duì)控股或參股。
但至目前，尚沒有民資入股國(guó)企的混改典型案例出現(xiàn)。2014年9月轟動(dòng)一時(shí)的中石化銷售公司混改引資，則被輿論認(rèn)為不是真正意義上混合所有制改革，因?yàn)槠溆?5家境內(nèi)外投資者認(rèn)購該公司29.99%的股權(quán)，其中占股最多的投資者也才獲得2.8%的股份。如此之小占股比例被萬科董事長(zhǎng)王石稱為“小打小鬧說故事”。
而另一個(gè)被廣泛關(guān)注的綠地集團(tuán)混改案例，也因?yàn)槠?009年之前原本就是非國(guó)有控股的所有制結(jié)構(gòu)，而不具普遍意義。
李曙光認(rèn)為，未出現(xiàn)民資參與混改的案例，是因?yàn)閲?guó)企和民企之間都缺乏意向，“國(guó)企怕被扣上國(guó)資流失的帽子。民企一是沒那么多錢，二是進(jìn)去也得不到話語權(quán)，感覺沒著落、沒預(yù)期”。
他預(yù)測(cè)，接下來員工持股將會(huì)成為混合所有制的主要形式，“現(xiàn)在各地都在做兩件事，一是統(tǒng)計(jì)資產(chǎn)證券化率；二是準(zhǔn)備整體上市，搞員工持股。”
員工持股計(jì)劃在上一輪國(guó)企改革中曾因大規(guī)模內(nèi)幕交易、利益輸送和腐敗引起國(guó)資流失，“中央最擔(dān)心的，是利益重新切割的過程中再現(xiàn)大規(guī)模國(guó)資流失，危及社會(huì)穩(wěn)定”。李曙光說，因此本輪員工持股可能必須通過證券市場(chǎng)，以避免不公允估值。這是中央出臺(tái)“防止國(guó)資流失”文件的背景。
