10月2日，一紙源自國務(wù)院的重磅文件攪動了正在休假的市場人士，有分析人士甚至認為，該文件的影響不亞于9月30日房貸政策的放松，因為該政策將解決長期以來的地方債務(wù)財政軟約束以及地方政府融資機制問題。

    該文件即《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱《意見》），《意見》指出，將明確政府和企業(yè)責(zé)任，硬化財政軟約束，明確說明“地方政府舉債采取政府債券方式”，同時規(guī)定，地方政府債務(wù)將實行限額管理和分類管理，旨在解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)。

    劃清企業(yè)和政府關(guān)系 平臺債面臨信用重估

    《意見》指出，“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式?！?/P>

    一位固定收益分析人士對《第一財經(jīng)日報》記者分析稱：“上述規(guī)定明晰了地方政府舉債融資的唯一有效合規(guī)途徑，即通過發(fā)行政府債券融資，也就排除了之前采取各種依賴平臺公司進行的融資方式，比如平臺貸款、信托貸款、平臺債等舉債方式的合規(guī)性。未來地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺貸款主要是作為地方政府或有負債的一種舉債方式，其未來存量將會逐步被化解?！?/P>

    《意見》同時要求劃清政府和企業(yè)的關(guān)系，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

    “明確舉債主體，劃清企業(yè)和政府界限，將硬化財政約束，打破一貫以來的財政兜底思維，短期而言，可能會使得大量的城投債信用風(fēng)險被重新定價。中長期來看，政府和企業(yè)界限的劃清，有利于‘甩包袱’，未來城投類公司破產(chǎn)將成為可能。同時，如果確定不能通過企業(yè)舉借債務(wù)，則未來平臺貸款的融資模式也將大量壓縮?！鄙鲜龇治鋈耸糠Q。

    近年來，因為財政軟約束以及政府隱性擔(dān)保問題，城投債一直是中國債券市場的香餑餑，甚至在民營企業(yè)屢現(xiàn)違約邊緣、債券市場面臨信用重估的情況下成為債民追捧的對象。

    一位評級公司人士也坦承：“一直以來，城投債獲得的評級都會較當(dāng)?shù)赝惞精@得的評級要高，因為城投公司的信用等級更多的是與當(dāng)?shù)氐呢斦胶偷胤浇?jīng)濟相關(guān)，因為城投公司背后的償債主體其實是當(dāng)?shù)卣?，盡管會考慮公司本身的運營狀況，但地方財政才是更關(guān)鍵的評估因素?！?/P>

    中誠信分析師李燕稱：“這對存量已發(fā)行的城投債不會有太大影響，但融資平臺的職能轉(zhuǎn)換將加快?！?/P>

    債券融資實行分類管理、規(guī)模控制

    《意見》規(guī)定，對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。

    興業(yè)證券分析報告認為：“限額管理意味著未來整個地方債務(wù)總量由每年的國務(wù)院確定，全國總量無法突破某一上限。在上限下面，財政部再按照地方情況進行分配。如此，每年的地方財政對增長的拉動就可以得到詳細測算，相對來說這增加了增長的剛性，少了穩(wěn)增長的手段。”

    《意見》同時規(guī)定：“地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準?！?/P>

    《意見》按照融資用途將地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)與專項債務(wù)：一般債務(wù)對應(yīng)沒有收益的事業(yè)，由一般性公共預(yù)算收入償還，納入公共預(yù)算管理；專項債務(wù)用于有一定收益性的項目，發(fā)行專項債券融資，以政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€，納入政府性基金管理。

    中央實施不救助原則 發(fā)債置換存量債務(wù)

    除了原有的地方債務(wù)指標預(yù)警機制，《意見》還明確：“地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機制?！?/P>

    興業(yè)證券分析稱：“《意見》將中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷。一定程度上防范了債務(wù)的貨幣化，降低了赤字導(dǎo)致通脹的可能性?！?/P>

    在消化存量債務(wù)方面，《意見》提出：“積極降低存量債務(wù)利息負擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)?！蓖瑫r，《意見》還明確“通過優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入、必要時可以處置政府資產(chǎn)等方式償還債務(wù)”。

    PPP與地方政府債并舉

    《意見》在“加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”部分指出，推廣使用政府與社會資本合作模式（即國外盛行的PPP模式），并稱：“對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資?！?/P>

    《意見》同時對PPP模式中社會資本和政府之間的權(quán)責(zé)做出了明確的規(guī)定：“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任?！?/P>

    興業(yè)證券評論稱，推廣PPP模式，是給地方政府減輕壓力的方式，但會不會成為地方政府繞道違規(guī)借貸加杠桿的模式，還有待觀察。